陳曉華

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15年前取得的土地使用證為何被撤銷 國有土地使用權收回的法律問題

陳曉華律師,北京宅基地轉讓律師,現執業于北京市盈科律師事務所,嚴格遵守律師職業道德和執業紀律,秉承誠信、謹慎、勤勉、高效的執業理念,受人之托、忠人之事,最大限度地維護當事人的利益。name律師從事法律工作多年來,恪盡職守,為當事人提供快捷、優質、高效的法律服務,取得了良好的社會效果,為法制建設盡了綿薄之力;在辦案中不畏權貴、據理力爭、維權護法,受到當事人和法院的高度認可和評價。15年前取得的土地使用證為何被撤銷案例:蒙山縣農民申某與龔某某相鄰,兩戶房屋之間有一塊9.27×0.2平方米的空地,龔某某于1957年己取得房屋所有權,且自建房以來己有了瓦檐滴水及檐階,使用了40多年。1982年龔某某在房屋東山墻建滴水內砌筑約40公分寬的灰砂泥檐階,申某也沒有提出過任何異議,申某于1990年2月2日申報該快地的土地登記,并取得《集體土地使用證》、取得了該空地的土地使用權,與龔某某一面的界址以龔某的山墻為界。2002年8月,當龔在東山墻邊用水泥混凝土將20年前用灰砂砌的檐階改用水泥混凝土重新改造時,申某即認為龔某某所構筑的水泥檐階侵占其土地使用權而向人民法院提出訴訟,請求法院令龔某某拆除其水泥檐階。有訴訟過程中,龔某某對申某持有土地使用證因事前全然不知,而心存疑問,遂申請梧州市公安局對申某取得土地使用證時所依據的《土地籍調查表》四鄰界址中的;龔某某;三個字的簽字及手印作出技術簽定,結論為該簽字和手印不是龔某某所印,遂于2003年11月11日申請撤銷申某所持有的對該空地的《集體所有證》,縣人民政府在2004年8月5日依法作出了注銷申某戶對該宗土地的土地使用證的決定,人民法院駁回申 某訴訟請求。法理評析1、根據中華人民共和國土資源部令第17號《土地權屬爭議調查處理辦法》第三條;調查處理土地權屬爭議,應當以法律、法規和土地管理規章為依據。從實際出發,尊重歷史,面對現實。;的規定。和1995年3月31日國家土地管理局發布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第21條規定;農民集體連續使用其他農民集體土地的己滿20年的應視為現使用者所有……;按照上述規定,龔某某于1957年己取得了房屋權,且自建屋以來有了瓦檐滴水及檐階,使用了40多年來,申某沒有提出過任何異議,應當歸屬龔某某所有。2、根據《中華人民共和國民事訴訟法》第六十五條第二款;人民法院對有關單位和個人提出的證明文書,應當辨別其真偽,審查確定其效力。;以及該法第六十四條第三款;人民法院應當按照法定程序,全面地,客觀地審查核實證據;的規定。據此,本案經委托梧州市公安局對申某戶宗地的《地籍調查表》界址欄上的簽名及按的指模印進行技術鑒定。經鑒定,證明該《地籍調查表》中的簽名及指紋確實不是龔某某本人所為。據此,蒙山縣人民政府以蒙政發[2004]18號《關于撤銷申 某戶土地使用證的通知》文件,撤銷了申某1990年10月13日取得的該宗土地使用證。人民法院駁回申某要求拆除龔某某檐階的訴訟請求。國有土地使用權收回的法律問題國有土地使用權收回是土地利用管理中的重要一環,但在實際操作中卻面臨著諸多法律問題。本文從實際工作出發,對比不同部門、不同層次關于土地的法律法規,對收回土地使用權行為的性質、有償無償的把握、收回的批準機關、收回的執法主體以及訴訟性質等問題進行了分析,提出了自己的見解,對實際工作有一定參考價值。收回土地使用權行為的法律性質依照法律法規的規定收回國有土地使用權,是政府及其土地行政主管部門的一項法定職責。國家有關法律法規、規章對收回國有土地使用權有著較明確的規定,按照這些法律規定,國有土地使用權收回行為從法律性質上看,主要有以下幾個方面:行政處罰的“收回”行政處罰的“收回”,是指因土地使用者違反了法律法規禁止性規定,被政府或土地行政主管部門依照法律法規的規定收回土地使用權。這種“收回”,首先,是因為土地使用者發生了法律法規禁止的行為。其次,法律法規規定,對這種行為必須給予無償收回土地使用權的懲處。《土地管理法》第37條第1款、《基本農田保護條例》第18條、《城市房地產管理法》第25條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第17條第2款等規定的“收回”都應屬于行政處罰性收回。土地使用權期滿的“收回”土地使用權期滿的“收回”,是指出讓的國有土地使用權期滿后,由于土地使用者未申請續期,或者雖申請續期但未獲批準,依照出讓合同的約定,土地使用權由國家無償收回。《土地管理法》第58條第1款第3項、《城市房地產管理法》第21條第2款、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條的“收回”,屬于土地使用權期滿的“收回”。其他法定事由的“收回”其他法定事由的“收回”,是指土地使用者在沒有違反法律法規禁止性規定的情況下,因發生某種法律法規規定應當收回土地使用權的事件,而被土地行政主管部門收回土地使用權。這里需要說明的是,首先,土地使用者沒有違反法律法規的行為。其次,發生的事件,可能是土地使用者自己的原因,如單位遷移、解散、撤銷、破產,也可能是國家方面的原因,如為了公共利益,或者為了實施城市規劃。根據上面的闡述,我們可以確定,依據《土地管理法》第58條第1款第1、2、4、5項、《城市房地產管理法》第19條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42條、第47條第1款的規定收回土地使用權,屬于其他依法定事由的“收回”。無償收回和有償收回如何把握1.行政處罰的“收回”,作為對土地使用者違法行為的懲罰措施,從理論上講,不應向其支付任何費用。但征地補償費作為土地所有權“轉權”、征地稅費作為土地“變類”過程中的支出費用,筆者認為,應按土地使用者取得土地時的原價格標準,由政府返還。而拆遷補償費、土地出讓金作為土地使用者取得土地使用權的支出費用,在行政處罰“收回”土地使用權的情形下,不應返還。2.土地使用權期滿的“收回”,由于是依據《土地使用權出讓合同》的約定收回土地使用權,且土地使用者原支付的各類土地成本已在其數十年的土地使用過程中折抵完畢,即土地成本的現值為“零”,因此不應向其支付任何費用。然而,土地成本的現值為“零”并不等于土地沒有價值。在土地增值數倍于原土地價值,且房屋仍有實際價值和使用價值的情況下,是否絕對地“無償”收回,仍是值得進一步探討的問題。3.其他法定事由的“收回”,征地補償費、拆遷補償費、征地稅費和剩余年限的土地出讓金,理所應當應該由政府返還,其價格標準則應區別情況處理:因國家方面的原因,如為了公共利益、實施城市規劃而收回土地使用權的,應按現時價格計算、返還四項費用,土地的增值歸土地使用者所有,以體現“有償”收回的法律規定;因土地使用者自己的原因,如單位遷移、解散、撤銷、破產而被收回土地使用權的,應按原價格標準計算、返還四項費用,土地的增值歸政府所有。收回土地使用權的批準機關根據土地管理法律和行政法規的規定,大多數情形下收回土地使用權需報經原批準用地的政府批準。問題是,按1999年前的《土地管理法》規定,土地審批實行分級限額一次性審批;1999年后的《土地管理法》規定,土地審批為三次批準,第一次是農用地轉用審批,第二次為征地審批,第三次為具體建設項目用地審批。雖然第一次審批和第二次審批在某些情況下可以“同時辦理”,但也有分別審批的法定情形。在三次審批且批準權不一致的情況下,原批準用地的政府,究竟是指哪次審批的政府《基本農田保護條例》第18條規定,經國務院批準的重點建設項目占用基本農田,連續兩年未使用的,經國務院批準,由縣級以上政府無償收回用地單位的土地使用權。按照占用基本農田都需經國務院批準“農轉用”和經國務院批準“征地”這一思路,似乎“原批準用地的政府”應當是指批準農用地轉用或者批準征地的政府。但是,仔細分析三次審批的批準內容,問題并不那么簡單。“農轉用”審批是按照土地利用總體規劃,將農用地轉為建設用地的審批,是土地用途“轉類”的審批;“征地”審批是將集體所有土地征為國有土地的審批,是土地所有權“轉權”的審批。這兩次審批的共同特點,一是上級政府對下級政府的審批,不是對土地使用者的審批;二是這種“轉類”審批和“轉權”審批并不涉及土地使用權,不是對土地使用權的審批。而根據《土地管理法》第44條第3款的規定,“轉類”和“轉權”審批后,還需由政府對土地使用者進行具體建設項目用地審批,只有在辦理具體建設項目用地審批后,土地使用者才獲得土地使用權。因此,與土地使用者或者土地使用權有關的審批,是第三次審批,即具體建設項目用地審批。根據上面的分析,由于收回土地使用權的對象是土地使用者,標的物是土地使用權,可以認為,原批準用地的政府,應該是指批準具體建設項目用地的政府。至于《基本農田保護條例》第18條規定“經國務院批準”,只能理解為是對“基本農田”一種特殊規定,但這一特殊規定對查處、收回閑置土地工作的開展是不利的。收回土地使用權的執法主體收回土地使用權的執法主體,根據土地管理法律和行政法規的規定,可以分為縣級以上政府和土地行政主管部門兩種執法主體。1.土地管理法律和行政法規明確以縣級以上政府為收回土地使用權執法主體的,有三種情形:即《土地管理法》第37條第1款、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47條第1款和《基本農田保護條例》第18條。2.土地管理法律和行政法規明確以土地行政主管部門為收回土地使用權執法主體的,有兩種情形:即《土地管理法》第58條第1款、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第17條第2款。3.土地管理法律和行政法規未明確收回土地使用權執法主體,或者表述為“國家收回”的,有五種情形:即《城市房地產管理法》第19條、《城市房地產管理法》第21條第2款、《城市房地產管理法》第25條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第40條、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42條。細讀上述法律法規條款,我們至少可以發現以下兩個不一致:1.《土地管理法》第37條第1款、《基本農田保護條例》第18條與《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第17條第2款,收回土地使用權的事由都是“閑置”土地,但規定的執法主體并不一致。2.《土地管理法》第58條第1款第4項與《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47條第1款,收回土地使用權的事由都是“撤銷、遷移”,但規定的執法主體也不一致。此外,國土資源部1999年發布的第5號令《閑置土地處置辦法》第5條規定,閑置土地由土地行政主管部門“下達《收回國有土地使用權決定書》”,與《土地管理法》第37條第1款、《基本農田保護條例》第18條的“由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權”,也不一致。由于土地管理法律、法規、規章對收回土地使用權執法主體的規定不一致,已對收回土地使用權工作造成了法律上的障礙。因此,土地管理法律、法規、規章對此應當做出規定,統一收回土地使用權的批準機關和執法主體。筆者認為,對收回土地使用權的批準機關和執法主體進行統一,并非難事,可以在下面兩種方案中選擇一種進行統一,但必須以法律的形式進行統一。如果土地管理法律和行政法規需要統一由“批準具體建設項目用地的政府”為收回土地使用權的批準機關,則應同時規定收回土地使用權的執法主體為“市、縣土地行政主管部門”。如果土地管理法律和行政法規需要統一由“市、縣政府”為收回土地使用權的執法主體,為防止收回土地使用權的批準機關和執法主體為同一政府,則應同時規定收回土地使用權的批準機關為“上一級政府”,或者為“省級政府”。收回土地使用權的法律文書收回土地使用權的法律文書,《閑置土地處置辦法》第5條規定是“下達《收回國有土地使用權決定書》”。筆者認為,對于土地使用權期滿的“收回”和其他法定事由的“收回”,使用《收回國有土地使用權決定書》是適當的。但是,對于因土地使用者違反法律法規禁止性規定,即被作為行政處罰的“收回”,使用《收回國有土地使用權決定書》則直接與《行政處罰法》第39條第1款“應當制作行政處罰決定書”的規定相抵觸。所以,今后修改《土地管理法》、《城市房地產管理法》時,在有關條款中應明確:“收回國有土地使用權,應下達《收回國有土地使用權決定書》”。在現階段,對于土地使用權期滿的“收回”和其他法定事由的“收回”,應使用《收回國有土地使用權決定書》;對于行政處罰的“收回”,應按照《行政處罰法》第39條第1款的規定,使用《行政處罰決定書》。收回土地使用權引發的訴訟的性質收回出讓土地使用權是行政行為還是民事行為,以及由此引起的不服收回出讓土地使用權的訴訟應屬于行政訴訟還是民事訴訟,既是值得重視的一個理論問題,也是急需解決的一個實踐問題。一些人認為,收回土地使用權是縣級以上地方政府及其土地行政主管部門的行政職權,收回土地使用權是行政行為,由此引起的訴訟都應作為行政訴訟。這種觀點,至少可以得到下述理由的支持:一是土地出讓的行為性質是行政行為,只有土地行政主管部門才能出讓土地,二是《國有土地使用權出讓合同》的性質是行政合同或者說是政府經濟合同,只有土地行政主管部門才能代表政府簽訂《國有土地使用權出讓合同》。另一些人認為,對《國有土地使用權出讓合同》中約定的四種收回情形,是雙方履行《國有土地使用權出讓合同》,由“甲方”依合同約定收回“乙方”的土地使用權,因此這四種“收回”是民事行為,由此引起的訴訟,應作為民事訴訟。筆者認為,試圖以土地出讓的行為性質、土地使用權出讓合同的性質、或者以《城市房地產管理法》有無規定、《國有土地使用權出讓合同》有無約定,來分析收回土地使用權的行為性質是行政行為還是民事行為,是不準確的。因為在土地出讓、土地使用權出讓合同以及土地出讓后對土地使用者的監督中,土地行政主管部門都是雙重身份,雙重角色:既是行政機關,又是合同當事一方;既有依據行政職責的權利、義務,又有甲方的權利、義務。而受讓人的身份也是雙重角色:既是行政管理相對人,又是合同當事一方;既有作為行政管理相對人的權利、義務,又有作為乙方的權利、義務。分析收回土地使用權行為的性質是行政行為還是民事行為,不可一概而論,應當具體情況具體分析。分析的落腳點,應放在“收回”這一具體行為,是作為行政機關依行政職權的行政行為,還是作為“甲方”依合同約定的民事權利。1.行政處罰的“收回”,是因土地使用者違反法律法規禁止性規定,由行政機關作出的行政處罰行為,這類“收回”所引起的訴訟,是行政訴訟。2.土地使用權期滿的“收回”,應分為兩種情況對待,一是因受讓人沒有提出續期申請而“收回”,此種情況下可以看作是雙方履行《國有土地使用權出讓合同》,由“甲方”依合同約定收回“乙方”的土地使用權,因此屬于民事行為,由此引起的訴訟,應作為民事訴訟;二是因受讓人申請續期但依照規定未獲批準而“收回”,如果對“收回”這一行為有爭議,應以“不批準”這一具體行政行為為行政訴訟標的。但是,在土地使用權期滿的“收回”中,無論對“收回”有無爭議,對“收回”過程中的地上建筑物、其他附著物的相應補償問題的爭議,都應作為民事訴訟,因為此時的補償都是“甲方”對“乙方”的補償。3.其他法定事由的“收回”,其行為主體是行政機關而非“甲方”,權力依據是國家公權力而非民事權利,因此,這類“收回”是依據行政職權做出的行政行為,由此引起的訴訟,應作為行政訴訟。包括因“收回”過程中涉及的對地上建筑物、其他附著物的相應補償問題的訴訟,也是行政訴訟,因為此時的補償,是國家補償,并非“甲方”補償。4.前面討論以外的另一種情形,即受讓人不能按時支付土地使用權出讓金,被出讓人解除合同而收回土地使用權,是“甲方”因“乙方”違約而依據《國有土地使用權出讓合同》的約定,收回“乙方”的土地使用權,是一種比較典型的甲乙雙方之間的民事行為,由此引起的訴訟,應作為民事訴訟。摘自《中國土地》2005.7 總第235期

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